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Les espaces de la faible densité

Johan Milian | Laurence Barthe |

Avec environ 115 habitants au km² en 2006, la France donne l’image d’un pays assez faiblement peuplé en Europe [1]. La faible densité apparaît plutôt comme une singularité au sein de l’ensemble Nord-Ouest européen mais elle n’est pas si exceptionnelle dès que l’on se place à l’échelle européenne. D’autres pays, aussi différents que la Suède ou l’Espagne, connaissent bien le phénomène. En France, l’Insee qualifie aujourd’hui d’espaces de faible densité ceux qui comptent moins de 30 hab./km², proposant une sous – catégorie, celle des espaces désertifiés, où la densité est inférieure à 10 hab./km². Ce seuil de 30 hab./km² peut bien entendu faire débat [2], entendu qu’il évoque une densité à peine basse pour certains pays (Espagne) quasi désertique pour d’autres (Pays-Bas). Il ne renvoie pas à une appréciation stricte mais il rappelle que la notion de faible densité évoque d’abord un contexte particulier : celui d’espaces marqués par la rareté des hommes et souvent aussi par celle des ressources financières pour les collectivités concernées. De ce point de vue, rien ne justifie cependant de fixer ce seuil à 30 plutôt que 25 ou 40 hab./km². Par ailleurs se pose le problème de la taille très hétérogène des communes françaises : ainsi, à la marge, on peut identifier des communes urbaines qui, très grandes, sont aussi de faible densité statistique [3]. Ce seuil de 30 habitants doit donc d’abord être perçu comme un ordre de grandeur et non pas pour un critère strict. De surcroît, pour le mobiliser efficacement, il faut le rapporter à des échelles permettant de souligner des logiques de proximité et de gommer les erreurs d’appréciation introduites par les anomalies statistiques [4].

En dépit de leurs limites, ces critères permettent toutefois de dégager un visage certes imparfait de la cartographie de la faible densité (figure 1) mais qui souligne sa prégnance dans l’espace national : 15 579 communes, près de 42 % du total, sont ainsi des communes de faible densité et 10 % for-ment la sous-catégorie des communes désertifiées. La France pourrait-on dire, est d’une certaine façon un pays de faible densité, ce qui semble faire écho à l’image de pays rural qu’elle véhicule. Notre pays se compose ainsi pour partie de larges espaces où la présence humaine paraît discrète bien que précieuse. Pour autant, l’objectif de la démarche engagée dans le cadre de Territoires 2040 ne consistait pas à proposer une délimitation spatiale stricte du périmètre de la faible densité. Le parti pris de la démarche est de s’intéresser à des systèmes territoriaux animés par des logiques fonctionnelles privilégiant des processus d’organisation spatiale, économique et sociale singuliers, chaque système territorial identifié étant en situation d’interaction forte voire d’emboîtement avec d’autres systèmes territoriaux. Cette posture apparaît d’autant plus nécessaire pour comprendre de quoi se compose et comment fonctionne la faible densité, dont la distribution géographique suggère une grande hétérogénéité et des articulations différenciées et multiples avec d’autres systèmes territoriaux. L’originalité de la démarche prospective Territoires 2040 vise ainsi à spécifier la catégorie générique du rural, déjà largement explorée dans des travaux récents [5], par le prisme d’agencements socio-spatiaux singuliers comme ceux de la faible densité. Cette notion, régulièrement abordée par les travaux sur l’aménagement du territoire [6], se trouve ainsi réinterrogée et désignée comme un des points d’entrée de l’exercice. C’est bien la prégnance de certains processus (occupation humaine distendue et faible empreinte des infrastructures, activités principales basées sur la valorisation agricole et forestière, importance des espaces ouverts et rapports privilégiés à la nature) qu’il s’agissait d’interroger en observant à la fois les caractéristiques de ces processus, leurs évolutions sous l’effet de phénomènes globaux ainsi que leurs articulations territoriales.

Figure 1. La France des faibles densités démographiques

Les visages multiples de la faible densité : une réalité spatiale contrastée

Fréquemment, la lecture opérée à partir de macro-indicateurs démographiques et économiques tend à montrer qu’un peu partout en Europe les espaces de faible densité semblent plutôt dans une situation de difficulté. Une approche plus fine permet cependant de nuancer cette impression. Se pose en premier lieu un problème d’échelle d’appréciation du phénomène car la construction d’indicateurs permettant une comparaison entre pays conduit à privilégier des échelles intermédiaires (NUTS 2 ou 3) aboutissant ainsi à l’agrégation d’espaces très différents. À ces niveaux, les contrastes sont gommés et les processus évolutifs spécifiques des espaces de faible densité se trouvent combinés à ceux concernant d’autres types d’espaces (polarisation autour des villes moyennes, dynamiques de métropolisation, etc.). Sur cette seule base, la faible densité souvent confondue avec la notion d’espace défavorisé, ne peut pas être systématiquement perçue comme synonyme d’espace en difficulté, sinon en déclin.

La confusion entretenue avec d’autres notions d’origine statistique comme celles de rural profond [7] ou de rural isolé [8], alors qu’elles ne recouvrent que très imparfaitement les mêmes espaces, a favorisé une appréciation péjorative de la faible densité. Cette représentation d’espaces en détresse a pu être également véhiculée par certains dispositifs publics conçus pour venir en aide aux secteurs en difficulté et qui se sont ainsi appuyés sur la notion de faible densité, comme les Zones de revitalisation rurale dont la délimitation repose en partie sur des critères de densité démographique [9]. Il ne s’agit pas de nier l’existence bien concrète de situations délicates pour ces « territoires de la faible densité », certains se trouvant bloqués dans des cycles de fragilisation posant de lourdes incertitudes sur leur devenir. Toutefois les espaces de faible densité doivent être considérés dans la variété de leurs faciès et de leurs ancrages territoriaux.

La première caractéristique majeure des espaces de faible densité français sur les plans à la fois géographique, économique et social, porte sur leur diversité de profils. Ils sont présents dans toutes les régions ; cependant, des secteurs isolés rencontrés dans de nombreuses zones de montagne aux vastes plateaux agricoles champenois, en passant par des régions d’arrière-pays (Bretagne intérieure, Landes, Perche, etc.), la variété des formes et des situations est grande. Se trouvent ainsi rassemblés dans cette catégorie des espaces partageant certes des problématiques communes mais se démarquant également par des singularités propres. Les facteurs organisationnels de la faible densité ne sont pas partout les mêmes. De plus, malgré les phénomènes d’inertie qui les marquent, la plupart de ces espaces connaissent actuellement des mutations qui rendent vaine toute idée d’une photographie « exacte » de la faible densité. Ainsi les zones de faible densité ne font pas toutes partie de la catégorie des campagnes fragiles dégagée par la typologie cartographique cantonale proposée par la SEGESA sur la base d’une compilation d’indicateurs démoéconomiques. On en rencontre dans les nouvelles campagnes mais aussi, certes marginalement, dans les campagnes périurbaines, ce qui pousse à dire que la faible densité n’est pas forcément éloignée de la forte concentration urbaine.

Il convient ensuite de se départir d’une méprise. Faible densité ne signifie pas nécessairement abandon et cette situation ne peut pas être toujours associée à des phénomènes de dépeuplement renvoyant à l’idée d’un exode rural et d’une rupture. D’une part, la faible densité a toujours été un trait caractéristique de l’occupation de certaines zones comme c’est souvent le cas en montagne où elle traduisait une forme d’équilibre dans la gestion de la relation homme-milieu. D’autre part, si les espaces de faible densité peuvent fréquemment témoigner de processus séculaires de dépeuplement (comme l’illustrent les trajectoires démographiques de plusieurs secteurs du Massif central ou des Pyrénées) force est de constater qu’ils bénéficient pour la plupart du regain démographique constaté dans le monde rural depuis une dizaine d’années. Il devient alors possible d’évoquer la situation des espaces de faible densité en termes d’attractivité : il s’agit d’une deuxième caractéristique de ces espaces.

Près de 4 millions de personnes vivent aujourd’hui dans les espaces de faible densité dont 0,5 million dans les espaces désertifiés, soit respectivement 6,5 % et 0,8 % de la population métropolitaine. Comme le relève l’Insee, désormais, plus les départements sont ruraux, plus ils ont tendance à être attractifs. Les résultats du recensement de 2006 montrent ainsi que l’espace à dominante rurale, qui correspond globalement aux communes les moins densément peuplées, connaît une hausse de population de 0,7 % entre 1999 et 2006 [10]. Elle est de 0,3 % sur la même période pour la sous-catégorie du rural isolé, c’est-à-dire pour les communes a priori les plus en marge de l’influence des pôles d’activité urbains et ruraux [11]. Il s’agit donc d’une croissance faible, essentiellement portée par le solde migratoire (figure 2) mais d’une croissance tout de même qui est venue alimenter l’hypothèse d’un retournement démographique. Ce phénomène affecte cependant de façon inégale les espaces de faible densité : la fameuse diagonale du vide se trouve ainsi fracturée en deux ; si sa partie sud-ouest semble conquise par une légère poussée démographique, sa partie septentrionale poursuit la tendance structurelle à la désertification. Par ailleurs, les projections démographiques de l’Insee à l’horizon 2030 conduites à l’échelle régionale laissent envisager la stagnation voire la régression continue de la population des régions de cette demi-diagonale du vide. Ce phénomène renvoie certes à des processus dépassant le cas particulier des espaces de faible densité stricto sensu et dépend de problématiques régionales marquées, notamment l’affaiblissement de leurs armatures urbaines et les processus de désindustrialisation ; il met cependant en lumière les évolutions contrastées et les incertitudes concernant les différentes composantes de ce système territorial des espaces de faible densité.

Figure 2. L’évolution du solde migratoire dans les espaces de faible densité

Au-delà de la diversité des évolutions démographiques, le puissant processus d’étalement urbain et notamment le mitage de l’espace qui l’alimente aux marges des agglomérations de toutes tailles, ont produit un renforcement de l’attractivité par effet d’exceptionnalité des espaces où l’occupation humaine reste discrète dans le marquage spatial mais possible et acceptable en raison des conditions d’accessibilité et d’équipement. La rurbanisation concerne aussi les espaces faiblement peuplés et participe de leur évolution et de leur dynamisme. Ces parties de l’espace métropolitain constituent ainsi des lieux de vie, permanents ou temporaires pour des populations aux profils variés, dont la présence, à travers leurs usages et leurs pratiques des lieux, pose des questions quant aux conditions de l’habitabilité du monde de la faible densité. Elles sont ainsi le creuset d’imbrications diverses, au carrefour des trois figures de la campagne dégagées par le groupe de travail mené par Ph. Perrier-Cornet et B. Hervieu aux débuts des années 2000 : la campagne ressource, la campagne cadre de vie et la campagne nature.

Ce constat d’une ruralité composite, complexe, animée de processus parfois contradictoires, prolonge celui que dressait R. Béteille il y a quinze ans en conclusion d’un des rares collectifs alors réalisés sur le sujet. L’auteur de la France du vide estimait ainsi que, plus encore que les autres espaces ruraux, le monde du rural profond comme on disait se plaçait au cœur de la dialectique associant les idées de crise et de renouveau de la ruralité, dans un contexte changeant animé de fortes mutations. La « reconquête démographique » du rural isolé comme la nomme D. Boutet tient pour beaucoup à sa capacité à demeurer ou redevenir un espace attractif, dont le dynamisme social et économique doit puiser dans différents registres. Ce constat était partagé par le colloque international Habiter et vivre dans les campagnes de faible densité tenu à Foix en 2004.

Sur cette base, le travail de notre comité d’experts a permis de dégager quatre chantiers problématiques afin de positionner et nourrir l’exercice de prospective consistant à imaginer des futurs possibles à ce système territorial à l’horizon 2040. Ces chantiers sont ici présentés dans leur contexte, les tendances (signaux forts, signaux faibles) qui les impactent, les incertitudes auxquelles renvoient les questions sur les processus et les hypothèses qu’elles nous amènent à formuler et travailler.

Une société en mouvement

Éloignés de la vision passéiste de sociétés repliées sur elles-mêmes et en situation de dépeuplement séculaire, les espaces de faible densité se singularisent désormais par des processus discrets ou affirmés de mutations sociales accompagnés par des signes de reprise démographique qui restent cependant fortement contrastés par leur nature et leur intensité d’un espace à l’autre. Ici le vieillissement apparaît comme l’élément dominant, là le dépeuplement se poursuit, ailleurs des phénomènes de (ré)installation, de birésidensialité, mus par des processus endogènes ou exogènes, s’imposent comme une tendance forte et durable. Plus que pour d’autres systèmes territoriaux (villes moyennes, etc.) les espaces de faible densité ont été marqués sur une période récente par un éclatement du triptyque fondateur du mode de vie des populations qui reposait sur une association entre unité de lieu, unité de travail et unité de temps. Au final, la société qui compose ces espaces se définit aujourd’hui par la présence de différentes strates de population, affichant des caractéristiques variées (en matière de revenus, de générations, de profils sociaux, de pratiques de mobilité, de rapports à l’espace) ; pour lesquelles le fait de vivre dans un espace de faible densité de façon permanente ou temporaire, représente des opportunités et des qualités variables (figures 3, 4 et 5).

La présence de ces différentes strates de populations qualifiées tantôt de natives, tantôt de rurbains résidents ou de résidents secondaires pose un premier enjeu de cohésion sociale : au fond existe-t-il aujourd’hui une société et des modes de vie spécifiques aux espaces de faible densité ? La porosité entre les sociétés et les espaces devient de plus en plus grande : elle se concrétise par exemple par une multiplication des mobilités associant des pôles d’attractivité multiples, par une diversification sociale ou par une aspiration des populations quels que soient leurs lieux de résidence à la mise à disposition de services diversifiés et de qualité. Pour autant ce phénomène de porosité ou de lissage dans les modes de vie des populations ne gomme pas des processus de différenciation sociale et spatiale. À l’intérieur de ces espaces, la variabilité des modes de vie augmente entre :

  • des populations temporaires ou permanentes promouvant ou revendiquant des modes de vie urbains face à des populations locales « natives » et « ancrées », elles-mêmes héritières de formes d’organisation sociale et de représentations fondées sur la société rurale ;
  • des populations pratiquant des modes de vie repliés, fondés sur une absence de mobilité liée au refus ou à l’incapacité d’assumer cette mobilité face à des populations revendiquant des modes de vie basés sur la sédentarité sans refus de la mobilité ;
  • des groupes de populations plus ou moins diversifiées quant à leurs origines sociales et leurs appartenances générationnelles ;
  • des populations privilégiant des modes de vie basés sur la volonté de défendre, de revendiquer des modalités d’organisation différentes de la vie sociale et culturelle, en rupture avec les caractéristiques supposées du mode de vie urbain, face à des populations d’abord préoccupées par la défense d’un rapport exclusif à la terre, à l’environnement ou à la nature.

Figure 3. Profil démographique et fonctionnel

Des mécanismes de régulation entre ces différentes aspirations sociales génératrices de conflits, dépend en partie la capacité des espaces de faible densité à se maintenir comme un système particulier d’occupation de l’espace. L’habitabilité de ces espaces reposera demain davantage encore sur l’aptitude de sociétés hétérogènes à construire de nouvelles trames sociales combinant maîtrise de l’équilibre entre mobilité et sédentarité, invention de nouvelles coordinations entre habitants et usagers de l’espace, et enfin production de services collectifs accessibles et garants d’une occupation humaine viable.

Les mutations sociales des espaces de faible densité, reconnues aujourd’hui comme une tendance lourde, révèlent un deuxième enjeu : celui de l’implication des habitants dans la vie de ces espaces. Le fait de vivre en espace de faible densité est le résultat de trajectoires variées entre ceux qui y vivent par héritage, ceux qui ont choisi d’y rester, ceux qui s’y sont repliés par défaut et ceux qui ont choisi d’y venir. Ces itinéraires multiples croisent une diversité de cultures amenant à l’expression de différents regards et conceptions sur la nature de la ruralité, de cette ruralité, tout comme des modalités de son développement : de l’espace perçu comme un simple lieu de déploiement d’activités productives, à l’espace perçu comme un terrain d’expérimentations sociales en matière de formes d’habitat, d’activités ou d’organisations, en passant par l’espace idéalisé pour le rapport hédonique à la nature, les espaces de faible densité apparaissent de plus en plus comme des lieux de mise en actes de nouvelles manières d’occuper et de gérer le territoire. Dès lors des tensions apparaissent entre différentes postures d’acteurs : des acteurs investis, « dynamisateurs », porteurs de projets et d’une vision se voulant stratégique pour le territoire ; des acteurs partisans du statu quo soit parce qu’ils privilégient une gestion au fil de l’eau de ces espaces ne remettant pas en cause leurs acquis sociaux, économiques, fonciers, soit parce qu’ils cherchent avant tout à figer et à sanctuariser les qualités présentes de la faible densité ; enfin des acteurs pris dans des situations de difficulté, de résignation, d’enfermement psychosocial, de pauvreté, nourrissant des formes de démobilisation individuelles ou collectives et conduisant à un certain immobilisme.

Figure 4. Présence agricole dans les espaces de faible densité

Malgré l’importance de cette dernière posture d’acteurs et la prégnance des systèmes de représentation politiques ou sociaux traditionnels, les espaces de faible densité apparaissent aujourd’hui comme des terrains privilégiés de l’innovation sociale quelles que soient leurs situations de développement : qu’ils soient en situation de déprise ou au contraire de regain démographique voire économique, en de nombreux lieux, les habitants, acteurs du territoire agissent pour mettre en œuvre des formes d’implication, d’activités, de gestion adaptées aux situations locales.

Figure 5. Les revenus fiscaux

L’inventivité, dans un contexte de fortes contraintes (économiques, politiques) traverse les pratiques sociales renforçant l’hypothèse que ces espaces pourraient être des laboratoires d’expérimentation dans différents registres à disposition de l’ensemble de la société. Cette capacité d’inventivité est étroitement liée à la maîtrise de la variété des ressources humaines et en capital social dont ces sociétés sont dépositaires. Il s’agit là du troisième enjeu d’analyse des processus de transformation sociale des espaces de faible densité. On souligne généralement à leur propos les manques ou l’absence des moyens humains nécessaires à l’accompagnement ou à la mise en œuvre des activités, des services ou des projets. Les réorganisations récentes de nombreux services publics pointent par exemple la forte dépendance de ces espaces d’une part à l’emploi public et d’autre part aux formes d’appui apportées par certains services, en particulier ceux de l’administration déconcentrée de l’État. La situation de déprise démographique dans certains espaces y pose même la question du seuil nécessaire au maintien et à la viabilité de certaines activités.

Pour autant, l’apparente « faiblesse » en ressources humaines et en capital social masque l’existence de savoir-faire et de compétences différentes qui peuvent être très précieuses pour différents projets comme par exemple celui de la maîtrise de circuits de consommation locale ou celui de la gestion des milieux en considérant que les populations locales sont dépositaires d’une connaissance spécifique des milieux naturels. Les espaces de faible densité devront davantage compter sur la mobilisation des savoirs et formes d’expertise de leurs habitants tout en saisissant les acquis de mutations technologiques (comme par exemple dans le domaine de l’économie numérique) qui peuvent être favorables au maintien de la vie sociale et économique dans ces espaces. Dans un contexte marqué par une plus grande diversification sociale, par une présence permanente ou temporaire de nouvelles catégories de population, par un accroissement de différentes formes de liens sociaux à l’intérieur et à l’extérieur du territoire (réseaux sociaux, diasporas, etc.), les ressources humaines du territoire se multiplient et constituent un potentiel d’inventivité pour les actions de développement. Les expériences de chaque individu, leurs formations, leurs réseaux, les acquis de leurs trajectoires territoriales apparaissent comme les nouvelles ressources du développement des espaces de faible densité.

Une base économique en recomposition ?

Reflet de leur diversité géographique, les profils économiques des espaces de faible densité sont également variés. Toutefois ils se singularisent d’abord par des systèmes d’activités privilégiant la valorisation des ressources fixes [12] qui sont liées à l’abondance de l’espace. Cette partie du monde rural est par ailleurs confrontée depuis une vingtaine d’années à des processus contradictoires, d’une part avec l’érosion d’une partie de sa fonction productive et, d’autre part, l’arrivée de nouvelles activités ainsi que l’essor d’activités jusque-là marginales. Ainsi l’économie dans ces mondes de la faible densité connaît aujourd’hui une phase de transition liée à la redéfinition du périmètre des ressources, à la recomposition et la diversification des activités ainsi qu’à l’émergence de nouvelles pratiques de valorisation de ces espaces.

La dimension productive de la faible densité est structurée aujourd’hui essentiellement autour de trois activités. L’agriculture est traditionnellement l’activité la plus ancrée et la plus spécifique à ces espaces dont elle surdétermine l’occupation, la gestion et l’organisation fonctionnelle. C’est une activité composite, tantôt inscrite dans une logique de marché mondial en valorisant ses capacités d’innovation technologiques et d’adaptation aux changements économiques (agroressources, cosmétologie) tantôt privilégiant les marchés de proximité lorsqu’elle mobilise la diversité des savoir-faire locaux en lien avec les caractéristiques des terroirs et l’essor d’une demande alimentaire de qualité. La vitalité de cette activité s’est également bâtie sur la confortation et la capitalisation des savoir-faire que les professionnels du secteur ont acquis grâce aux diverses expériences engagées (figures 5 et 6).

Depuis cinquante ans, les orientations et les modalités pratiques de l’activité agricole des espaces de faible densité comme des autres espaces ruraux ont été fortement marquées par la PAC. Cette influence majeure s’est toutefois exprimée de manière très contrastée suivant les espaces concernés. Le soutien appuyé à certains produits jugés stratégiques et en conséquence un soutien corollaire à la production ainsi qu’aux activités recherche & développement dans ces domaines, ont amené la profession vers des pratiques à haut rendement. Cette orientation a transformé de grandes parties des bassins parisien et champenois où elle a privilégié le développement d’une agriculture entrepreneuriale étroitement intégrée à des systèmes agro-industriels. Dans le même temps, les processus de modernisation et de concentration des exploitations soutenues par les mécanismes de la PAC sont passés près de condamner définitivement d’autres approches de l’économie agricole, comme l’élevage des montagnes sèches du Sud et Sud-Est conduit autour des systèmes herbagers extensifs.

Aujourd’hui la vitalité de l’agriculture tient pour partie au dynamisme émergent de nouvelles filières, comme par exemple le développement des agroressources. Dans d’autres contextes, c’est le succès des filières de qualité observé au cours des dernières décennies qui a contribué au main-tien du tissu agricole, notamment dans bon nombre de zones où cette activité était en déclin. Cependant la diversification des pratiques agricoles qui est constatée localement ne doit pas masquer que le mouvement dominant reste ailleurs, c’est-à-dire dans le modèle porté par les grandes filières, l’exploitation entrepreneuriale et l’intensification des méthodes de production.

Rien n’est cependant figé : le partage entre des ressources banales, valorisées suivant des formes d’exploitation génériques (filières intégrées) et des ressources plus spécifiques (filières de qualité, filières territorialisées) fait l’objet de fluctuations et de tensions, notamment parce que peu-vent s’exprimer des formes de concurrence entre elles sur les marchés et sur l’accès aux ressources supports (foncier, infrastructures, eau etc.). Il continuera ainsi à s’opérer des redistributions au sein des territoires. Il faut enfin réinscrire ces questions sur les évolutions agricoles dans un contexte plus large : quelles que soient leurs orientations, les activités agricoles sont aujourd’hui fortement interpellées par de nouvelles fonctions sociétales et environnementales qui traduisent une transition structurelle de la traditionnelle fonction de production de biens alimentaires vers une pratique plus diversifiée.

L’activité sylvicole est elle aussi à un carrefour. Alors que la surface forestière croît depuis un siècle, les richesses retirées de cette activité demeurent assez faibles et inégales. De nombreux espaces ne sont pas ou mal exploités et la filière bois demeure très segmentée, alors que les potentialités apparaissent nombreuses. Plus souvent perçue comme une réserve de capital que comme un véritable maillon d’un projet de développement économique, l’activité sylvicole tient ainsi encore fréquemment le rôle de variable d’ajustement au niveau local. Cette perception commence à changer, notamment du fait des démarches de promotion sur les « nouveaux » usages du bois (construction, biocombustibles) désormais relayés par des poli-tiques incitatives. Les tendances macroéconomiques sont encore hésitantes mais à l’inverse de l’agriculture, la production forestière est marquée par la forte inertie de ses processus de croissance ; elle nécessite donc du temps pour pouvoir répondre efficacement à ces nouveaux marchés, au moyen de restructurations de filière et des investissements importants.

La production énergétique est réapparue récemment comme un gisement d’activités conséquent pour les espaces de faible densité bien que l’économie de l’énergie n’y soit pas un phénomène nouveau ; depuis plusieurs décennies, certains secteurs ont ainsi beaucoup bénéficié des revenus de l’hydroélectricité. Porté par le discours de promotion de la transition énergétique et des mécanismes incitatifs généreux, le phénomène s’est aujourd’hui étendu : l’exploitation des biocombustibles agricoles et forestiers, l’essor de la production d’énergie par l’éolien et le photovoltaïque, ont multiplié les potentiels, donnant de surcroît un intérêt nouveau à des espaces délaissés. L’originalité de ces filières énergétiques tient à leur organisation intersectorielle, à leur capacité de chaînage de différents secteurs d’activité (agriculture, artisanat, collectivités territoriales, recherche, etc.) et à la possibilité pour ces nouvelles filières économiques de privilégier une valorisation territorialisée des ressources et des emplois. Toutefois ce sont aussi les incertitudes de moyen terme sur l’évolution des marchés, sur les possibilités de production, ainsi que l’insuffisance des outils de régulation existants, qui contraignent le développement de ces filières.

Dans les espaces de faible densité, la gestion et la protection des aménités et des services environnementaux qu’ils fournissent apparaissent à la fois comme un enjeu fort, parfois source de tensions, mais aussi comme le support d’autres activités. La préservation de ressources et de services comme la disponibilité et la qualité de l’eau, l’entretien des paysages choisis, la gestion de la biodiversité, la protection contre les risques naturels, la reconstitution de cycles naturels, etc. présentent un caractère désormais hautement stratégique et font l’objet d’actions de mobilisation qui génèrent de nouveaux champs professionnels participant à la diversification de l’emploi dans ces espaces. Ce faisant ils les recombinent à des ensembles de gestion plus vastes, où des espaces différents doivent s’accorder pour prendre en charge les nombreuses interconnexions qui existent entre eux. Les pratiques récréatives enfin, fondées sur la valorisation des ressources patrimoniales culturelles et naturelles de ces espaces, ainsi que sur les aménités apportées par d’autres activités, constituent un autre secteur privilégié dans l’économie de nombreux territoires concernés.

Ces différentes activités présentent en outre une double particularité. La première réside dans la dimension transversale des fonctions qu’elles remplis-sent au service du système territorial global même si les espaces de faible densité ne semblent pas toujours dépositaires de la maîtrise des demandes sociales et des changements technologiques à l’origine des évolutions de ces activités. La seconde particularité tient au fait que ces activités, dans certaines configurations territoriales, peuvent être à l’origine d’une valorisation touristique suscitant un renforcement du caractère exceptionnel et attractif des ressources locales et alimenter une fréquentation cyclique des espaces concernés.

Par ses aspects liés à la sphère domestique ou bien ceux liés aux activités touristiques, l’économie résidentielle constitue enfin un autre volet fort de l’économie de la faible densité, parfois bien difficile à organiser : la situation géographique, selon que l’on se trouve dans une zone de possibles migrations alternantes ou bien dans des secteurs plus éloignés des bassins d’emploi urbains, à la fréquentation plus occasionnelle, en fait des territoi-res fortement contrastés quant à la typologie, les attentes et les besoins de leur population.

Cette situation met en avant la force des enjeux de multifonctionnalité qui caractérisent ces espaces et interpelle directement les modalités d’arbitrage qui président à leur orientation économique et en organisent la gestion. La faible densité n’est ainsi pas à l’écart des tensions qui s’expriment sur la maîtrise du foncier. Elles y croisent d’autres sources de conflit, par exemple celles pouvant exister entre les activités fondées sur la production (agriculture, foresterie, activités industrielles, etc.) et celles orientées vers la valorisation des aménités rurales, paysagères, naturelles (économie résidentielle, tourisme vert, agritourisme) pour lesquelles la notion de patrimoine revêt un aspect de développement fort. Les divergences d’organisation liées aux modèles économiques structurant l’économie des espaces de faible densité (filières intégrées ou locales, systèmes d’exploitation intensif ou extensif) contribuent également à les différencier fortement. Enfin ils n’ont pas tous les mêmes capacités d’investissement ni les mêmes réseaux de mobilisation de ressources financières, ce qu’illustre l’existence de sources et de flux de richesses différents d’un espace à l’autre (figure 7). Le contexte actuel de raréfaction des ressources publiques et de rationalisation des dépenses pose ainsi toujours la question des transferts de ressources financières et du soutien de la communauté nationale auprès de ces espaces pour accompagner leur développement économique. C’est aussi la question du maintien sur place et de la maîtrise de la plus-value dégagée par les activités économiques de ces espaces qui doit être prise en compte.

Toutefois ce sont probablement les évolutions de la PAC sur le court et moyen terme qui seront les plus susceptibles d’affecter de manière significative la base économique des espaces de faible densité. Au côté de sa mission historique de soutien à la production (aides du premier pilier), la PAC a accompagné dans le cadre de son second pilier cette multifonctionnalité d’objectifs liée à l’activité agricole, émargeant sur d’autres for-mes de valorisation des aménités issues de l’agriculture. Ces aides interviennent notamment sur deux aspects intéressant particulièrement les activités agricoles présentes dans les espaces de faible densité : la compensation des handicaps naturels et l’évolution des pratiques afin de favoriser la diminution des impacts environnementaux. Le bouquet des interventions de la PAC s’est par ailleurs élargi au cours de l’exercice 2007-2013 pour intégrer, là aussi à travers son deuxième pilier, des dimensions liées au « développement rural », privilégiant ainsi un soutien à la diversification de l’économie rurale.

On ne peut ignorer les impacts qu’entraînera pour de nombreux exploitants la fin de mécanismes ayant une vertu régulatrice comme les quotas laitiers par exemple. De même la réforme de la PAC pour l’après 2013 reste pour l’heure dans une grande incertitude. De nombreux aspects font débat, entre attentes et pressions multiples émanant des différents acteurs et niveaux d’échelle concernés : la profession agricole, les associations de consommateurs, le Parlement européen ou encore l’OMC, etc. Pour les aides du premier pilier, le glissement vers le soutien direct aux producteurs (et non plus aux productions) opéré lors des accords de 2003 et son outil, le RPU (Régime de paiement unique) sont critiqués car jugés peu légitimes puisqu’ils ont dissocié les montants des subventions des décisions de production (découplage). Les attentes des nouveaux pays membres en matière d’aides sur le secteur agricole sont fortes, tandis que dans les Pays du Nord, principalement, s’exprime un courant d’opinion demandant des réorientations stratégiques, notamment vers la protection de l’environnement. Les négociations opérées dans le cadre des accords du commerce international enfin continueront à influer considérablement sur les contours de la PAC par les marges de manœuvre qu’elles lui laisseront pour définir ses choix d’intervention en matière d’aide aux agriculteurs. Ainsi la PAC se situe sans doute à un virage historique et son fonctionnement organique de même que ses orientations sont susceptibles de connaître des changements profonds qui peuvent marquer forte-ment les flux financiers en direction de l’agriculture des espaces de faible densité.

L’attractivité dans un système global

Au cours des dernières années, les efforts conduits sur le marketing territorial et la réussite de certains projets de médiatisation, le plus souvent dans le domaine du tourisme, ont pu donner une image nouvelle de certains espaces de faible densité. Toutefois celle de la faible densité regardée de manière générique renvoie encore à une impression d’éloignement, d’isolement, d’enclavement, qui évoque des territoires foncièrement différents, peu dynamiques, traversés plus que parcourus. La question de l’attractivité se pose dans ces espaces et l’image convenue et stéréotypée décrite ci-dessus incite à s’interroger sur la diversité des formes que peut prendre cette attractivité (celle des capitaux, celle des hommes) et sur les conditions de sa mise en œuvre.

Le contexte a changé depuis les années soixante-dix : l’enjeu pour les sociétés de la faible densité était alors de « lutter contre le désert ». Aujourd’hui la présence de différents groupes dans ces espaces, la diversité des intérêts et des projets qu’ils portent, la diversité en fin de compte de leurs territorialités, a fait émerger comme enjeu principal le besoin de se distinguer pour promouvoir et revendiquer différentes visions de l’organisation et de la mise en valeur de ces espaces. Ainsi certains groupes avancent comme objectif de « sauver le monde de la faible densité » d’une dilution dans l’espace global ; à cette posture appuyée sur une conception de résistance, d’autres opposent au contraire la recherche d’une meilleure intégration dans le système global. L’attractivité qui est souhaitée, encouragée, recherchée, se décline ainsi en fonction des attentes et des objectifs de ces différents groupes.

Dans le monde de la société de l’information, où les possibilités de flux de circulation et de mobilité constituent des critères déterminants de distinction et de crédibilité, la question de l’intégration des espaces de faible densité à des circuits, des réseaux qui les rattachent à l’espace global (la force des liens urbain/rural, l’articulation aux différentes échelles d’organisation et de décision) se trouve plus compliquée qu’ailleurs. Ces conditions sont incertaines et inégales du fait de la localisation des espaces en question, de leur profil économique et des potentiels de valorisation qu’ils revêtent. La faible densité représente un coût de fonctionnement pour les structures et les habitants qui y vivent et pour la société globale. Les évolutions technologiques liées au développement de l’économie numérique laissent entrevoir des perspectives nouvelles sur les pratiques d’usage dans les services comme les modes de consommation, encore timides et parfois sujettes à débat. Cependant les handicaps existants et les incertitudes à venir sur les équipements, la continuité des services, dissuadent toujours des entrepreneurs comme des populations à venir s’y installer.

Néanmoins la faible densité peut être convoitée et c’est aussi sur cette position à la marge du système global qu’elle nourrit une partie de son attractivité, ce qui n’est pas sans parfois poser des problèmes lorsque surviennent des formes de compétition et de conflit entre usages, entre projets, entre groupes sociaux. Ainsi la valorisation du caractère agreste de certaines aménités que peut offrir la faible densité (qualité paysagère, tranquillité, isolement) tolère généralement mal les marqueurs des pratiques industrielles et de l’urbanité. Pour une partie de la population qui peut être ainsi séduite, soit comme usagère occasionnelle soit même comme résidente potentielle, l’attractivité que revêt la faible densité de-meure dans cette équation complexe portée par la dialectique tradition/modernité avec laquelle doivent composer les autres activités.

L’attractivité est toutefois plurielle et revêt d’autres visages. Ces espaces peuvent aussi se révéler la terre promise pour des populations qui sa-vent pouvoir y pratiquer des styles de vie spécifiques et qui à l’inverse des précédents viennent y chercher une forme d’isolement. L’attractivité est aussi celle qui peut conduire des populations fragiles et pauvres issues des villes vers des territoires où elles pensent pouvoir vivre mieux. Pareille situation vient alors aggraver les problèmes de précarité sociale existant parfois déjà dans ces espaces, liés par exemple aux faibles revenus ou au vieillissement, et place ainsi leurs acteurs publics face à des situations inédites.

Enfin l’attractivité tient certainement aussi à la force et à l’originalité de revendications que peuvent porter ces espaces : revendication sur la capacité à assurer dans la durée une réelle économie domestique ; revendication de territoires dotés d’une autonomie de fonctionnement et aptes à s’imposer comme les pilotes de leur destinée ; revendication à porter et promouvoir des modèles de développement expérimentaux, alternatifs, et à détenir eux aussi des potentiels d’innovation et de créativité, dont la ruralité de la faible densité a déjà été porteuse par le passé.

Les espaces de faible densité disposent ainsi aujourd’hui d’une attractivité liée en particulier à la disponibilité d’espaces, à la quiétude, au rap-port privilégié à la nature ; ces différentes qualités peuvent être le support d’une transformation radicale des manières d’occuper l’espace. Elles peuvent aller dans le sens d’une occupation hédonique privilégiant une faible densité « heureuse » pour des populations diverses en recherche de protection et de mise à distance par rapport à des phénomènes dominants de circulation généralisée, d’exploitation générique des ressources, de massification de l’habitat. À l’inverse, c’est aussi le modèle d’une occupation intensive de l’espace qui pourrait se voir favorisé, privilégiant l’exploitation par des populations salariées et ouvrières des différentes strates de l’espace (sol, sous-sol, espace aérien) pour y localiser les fonctions productives positives (alimentation, énergie) et négatives (déchets, infrastructures d’aménagement) nécessaires au développement urbain. Entre ces deux tendances déjà pressenties dans certains espaces de faible densité, les sociétés locales peuvent se recomposer de manière diversifiée autour de l’affirmation d’un désir d’autarcie, mû par une volonté de limiter voire de s’affranchir des contacts avec l’extérieur, pouvant être rendu possible par les évolutions technologiques (généralisation des services et des activités à distance, autoconsommation) et les recompositions macroéconomiques (coût du transport, transition énergétique).

L’attractivité potentielle des espaces de faible densité liée en grande partie à la disponibilité d’espace et aux aménités créées par les modes de gestion antérieurs de ces espaces interpelle in fine sur la maîtrise de la plus value générée par cette même attractivité. Les acteurs de la valorisation comme les ressources nécessaires pour la mise en marché de l’attractivité sont souvent situés à l’extérieur des territoires concernés et se pose alors la question de la dépendance de ces espaces au regard d’autres systèmes territoriaux à vocation urbaine, résidentielle.

Gouvernance et maîtrise des mécanismes du changement

Les transitions productives en cours, tant dans le secteur agricole qu’énergétique ou environnemental, renforcent l’hypothèse du déploiement d’une économie diffuse peu polarisée mais structurante en matière de tissu d’activités et d’emplois, et donc de maintien d’une population permanente. Le premier défi consiste alors dans la maîtrise territoriale de la valorisation des ressources intrinsèquement liées à l’espace, donc à la proximité mais qui présentent un intérêt pour la société dans son ensemble et qui peuvent faire l’objet d’une emprise économique externe. Les espaces de faible densité doivent composer avec des dynamiques endogènes et des processus de captation/appropriation exogènes, qui parfois se complètent mais qui peuvent également se faire concurrence ou entrer en confrontation. Parallèlement, ces espaces peuvent être le théâtre d’un abandon, d’une entrée en déshérence, situations qui peuvent stimuler des tentatives d’investissements stratégiques de la part d’opérateurs locaux ou extérieurs, au risque d’aboutir à des formes d’hyperspécialisation exclusive ou bien à des processus de captation semblables à un type d’économie coloniale. En effet, les risques d’une perte de maîtrise de la valorisation de ces ressources par les espaces de faible densité sont bien réels : investissements fonciers portés par des opérateurs extérieurs voire internationaux, phénomène de sous-traitance de la production énergétique, sanctuarisation des espaces à vocation naturelle par des acteurs privés, publics ou encore des fondations, etc. Les limites de leur capacité de résistance à l’arrivée d’agents ou de processus extérieurs (l’image d’espaces de faible densité « dominés ») peuvent parallèlement pousser certains acteurs à en faire des espaces de relégation, rendant alors la faible densité synonyme de nouvelles externalités négatives.

L’avenir des espaces de faible densité peut se construire à partir des équilibres définis entre trois registres potentiellement opérateurs de change-ment : les régulations territoriales élaborées dans de nouveaux périmètres et en articulation avec des nœuds territoriaux intégrateurs (archipels urbains, cordons littoraux, les zones de contact transfrontalières), les organisations des marchés depuis l’échelle locale jusqu’à l’échelle interrégionale, ainsi que la volonté et la créativité des acteurs-habitants de ces territoires. Dans ce processus les habitants de la faible densité sont-ils alors en mesure d’agir comme des acteurs décisifs de la gestion de leur espace de vie ?

La maîtrise de la ressource foncière, ressource éminemment stratégique dans les espaces de faible densité, apparaît comme un des domaines révélateurs des capacités de maîtrise du changement. Des tensions multiples apparaissent entre les détenteurs actuels du foncier et les velléités d’appropriation directes ou indirectes portées par des acteurs variés, qu’ils soient investisseurs extérieurs (multinationales, groupes privés) ou acteurs « dynamisateurs » porteurs de projets pour le territoire. Les enjeux à venir portent sur la restructuration du foncier et sur les adaptations aux nouvel-les formes d’utilisation. Pour en optimiser l’usage, pour assumer la multifonctionnalité entre des activités, des services, des pratiques de nature et d’impacts différents, en somme pour sauvegarder les espaces de faible densité, les acteurs sont confrontés à l’exigence de repenser les modèles de la planification spatiale trop centrés sur une vision monofonctionnelle et linéaire des usages de l’espace ainsi que les modes séculaires d’organisation de la propriété foncière peu ouverts à la prise en compte des notions de bien collectif.

Les espaces de faible densité sont aujourd’hui caractérisés par une intégration dynamique dans les différents dispositifs de développement territorial : la recomposition intercommunale, la mise en place des Pays, des PNR, des programmes LEADER ou encore des Pôles d’Excellence Rurale, a trouvé ici comme ailleurs un écho favorable à travers une mobilisation des systèmes d’acteurs locaux à la recherche de stratégies de résistance ou d’adaptation face aux changements. Les espaces de faible densité sont donc des territoires organisés, souvent dépositaires d’une culture de l’action locale où sont associées différentes formes d’expertise liées aux structures publiques et privées. Cependant, quelques traits singularisent l’organisation des politiques territoriales. D’une part, la recomposition intercommunale, bien que largement répandue aujourd’hui, laisse transparaître encore quelques « zones blanches » très typiques de certains espaces à faible densité (zones de montagne, marges du bassin parisien, certaines parties du Massif central, de l’Est de la France et de la Corse) : les résistances traditionnelles à la refonte du pouvoir local associées à la protection de rentes territoriales expliquent en partie l’absence d’une intercommunalité de projet qui doit pourtant aujourd’hui se généraliser à tous les territoires et progresser dans sa cohérence territoriale. D’autre part, les espaces de faible densité s’identifient également par la forte présence des dispositifs d’action publique à visée de protection environnementale et de gestion de biens de nature : les Parcs Nationaux, les ZNIEFF, les sites NATURA 2000, constituent une part de plus en plus conséquente de ces espaces, leur conférant simultanément une valeur d’exception et une plus-value en matière de gestion des ressources naturelles associant une expertise technique et une implication des usagers locaux.

Cette forte intégration des espaces de faible densité dans les dispositifs d’aide publique à l’aménagement et au développement des territoires les a orientés dans une double logique : celle de l’assistance au titre de la solidarité nationale en direction de territoires en situation de fragilité et celle du projet au titre de la capacité de ces espaces à promouvoir des stratégies de développement adaptées à la spécificité de leurs ressources. Ces différentes politiques ont privilégié une approche multifonctionnelle et multiscalaire des espaces de faible densité en accordant une place particulière au financement public des équipements et des infrastructures. Le deuxième défi en matière de gouvernance repose ainsi sur la capacité des acteurs à imaginer des dispositifs d’appui au développement qui ne reposent pas exclusivement sur les engagements publics mais qui mobilisent les ressources des différentes activités générées par les usages de l’espace reposant majoritairement sur des acteurs privés localisés ou non dans les espaces de faible densité.

Par ailleurs, ces dispositifs d’appui au développement ne peuvent plus être imaginés comme seulement spécifiques aux espaces de faible densité mais comme intégrés dans des dispositifs interterritoriaux où différents systèmes territoriaux (métropolitains, périurbains, transfrontaliers, etc.) agissent dans une logique de coresponsabilité pour la prise en charge de fonctions spatiales à dimensions sociétales (gestion de la relation homme-nature, gestion énergétique, gestion des mobilités). Les espaces de faible densité peuvent alors devenir le théâtre de tensions entre les projets de territoire bâtis sur des périmètres d’interface (avec un pôle urbain, une zone littorale) tournés vers la valorisation locale et la dynamisation globale des espaces, au risque d’une banalisation/absorption de la singularité des formes d’occupation diffuse de l’espace, et des projets davantage centrés sur la valorisation de formes d’organisation sociale et d’activités fondées sur des logiques d’autarcie, au risque d’une marginalisation voire d’un abandon de cette catégorie spatiale dans et par la société globale.

La maîtrise du changement par les sociétés de la faible densité exige de fortes capacités d’autonomisation et d’inventivité de leur part mais elle reste fondamentalement liée à l’évolution des mécanismes globaux de structuration de l’économie et des territoires. De leurs orientations dépendront en partie les capacités de changement et d’adaptation des espaces de faible densité. La nature de la régulation des marchés (faibles ou fortes), les choix de politiques publiques structurantes en matière d’aménagement du territoire à l’échelle nationale et européenne (mécanismes de solidarité territoriale et d’appui à l’innovation), l’orientation des politiques environnementales (à fort pouvoir contraignant ou « tolérantes »), constituent autant de signaux donnés à ces espaces et avec lesquels ils construiront leurs destinées. Les incertitudes tiennent également à la régulation de l’attractivité et des convoitises multiples dont peuvent faire l’objet les espaces de faible densité. Ces convoitises sont nouvelles, elles s’expriment partout dans le monde, elles traduisent le renversement de la valeur attribuée à la faible densité dans l’ordre spatial. Ce renversement de valeur, qui confère une fonction stratégique à ces espaces parce que dépositaires d’un grand nombre de ressources vitales (eau, sol, sous-sol, etc.) place les sociétés de la faible densité ainsi que la société globale face à de nouvelles responsabilités, en particulier celle première du débat quant à la place de ces espaces dans le puzzle territorial.

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1. Dans le cadre des travaux de la démarche Territoires 2040, nous privilégions ici une lecture métropolitaine de la faible densité, sans oublier qu’il existe des espaces de faible densité ultra-marins, notamment la Guyane, mais dont les problématiques spécifiques n’ont pas été intégrées dans les travaux de notre comité.

2. Ce seuil a d’ailleurs varié par le passé, notamment dans les travaux réalisés par la Datar où suivant les époques il oscille entre 10 et 36 hab./km².

3. Cependant seulement 32 communes soit à peine 0,2 % du total des communes de faible densité sont des communes urbaines au sens statistique (population supérieure à 2 000 hab. agglomérés) la plus peuplée étant Lacanau en Gironde avec un peu plus de 4 000 hab. Le phénomène doit ainsi être considéré de manière anecdotique car il ne remet pas en cause la caractéristique éminemment rurale de la faible densité.

4. Par exemple telle commune voisine d’une poche de faible densité mais affichant une densité de 35 hab./km² n’y figure statistiquement pas, alors qu’elle correspond généralement aux mêmes caractéristiques. Pour cette raison c’est généralement le canton qui est retenu comme échelle de lecture de la faible densité.

5. Avec entre autres, sur le rural : Perrier Cornet Ph. (dir.) 2002 ; Datar, 2003 ; Mora O. (dir.) 2008. Sur les questions agricoles : Poux X. (coord.) 2006. Sur les questions forestières : Bourgau J.-M. (coord) 2009.

6. Depuis la première synthèse sur le sujet réalisée par J.-C. Bontron et N. Mathieu (1977) la Datar a été très attentive à l’étude de cette catégorie d’espaces, pour en comprendre les spécificités et les difficultés ; pour une approche historique de cette notion, on se reportera à la contribution de N. Mathieu dans Barthe et al., 2007.

7. Le rural profond constitue une ancienne catégorie de découpage statistique de l’Insee correspondant aux communes rurales qui étaient situées hors des ZPIU (Zones de peuplement industriel et urbain) catégorie abandonnée depuis une dizaine d’années.

8. Pour l’Insee, le rural isolé est identifié comme une des catégories de l’espace à dominante rurale défini en creux du ZAU (Zonage en aires urbaines) : il se distingue des pôles d’emploi

9. Créées par la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire de 1995, les ZRR concernent les communes des arrondissements dont la densité est égale ou inférieure à 33 hab./km2 ou celles des cantons et des EPCI à fiscalité propre dont la densité est inférieure à 31 hab./km2, dès lors que ces communes satisfont également à l’un des trois critères suivants : déclin de la population totale, déclin de la population active, taux de la population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

10. Insee Première, n° 1218.

11. Le changement de définition de la population statistique (population sans double compte en 1999/population municipale en 2006) rend difficile la connaissance précise de l’évolution des communes de faible densité sur la période car il fausse partiellement les statistiques, surtout pour ce type de communes. La progression brute est d’environ 5 % entre les deux dates mais elle ne correspond pas à la réalité, étant donné qu’il y a des catégories de populations comptabilisées en 2006 dans les communes de faible densité qui ne l’étaient pas en 1999. Moyennant la marge d’erreur due à ce changement, cette progression est cependant suffisamment importante pour considérer que la croissance démographique des espaces de faible densité est bien positive.

12. Les ressources fixes sont définies comme « tout facteur de production localisé dont la valorisation nécessite la présence du producteur ou du consommateur sur place » (UMR Caeser-Épices, 2009).

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